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转型!转型!城投公司凭什么要转型?

文章来源:『现代咨询』公众号作者:彭军铖
时间:2019-12-11 16:03 访问量:

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来源:现代咨询

作者:彭军铖


彭军铖,西宁城投-现代咨询合资企业——西宁城市发展研究中心董事兼总经理


城投公司为什么要转型发展?笔者作为一名城投行业的研究人员,常常接到来自全国各地城投公司老总的咨询。

为此,咱就专门从城投公司转型的必要性来分析下这个问题,以飨读者,不当之处还请各位同仁指正!

一、城投转型是国家投融资体制改革及相关政策的要求

我国实行土地财政多年,地方建设日新月异,同时地方政府债务雪球也越滚越大。中央为了防范金融风险,陆续出台了一系列文件来规范地方政府举债融资,逐渐对中央和地方之间的支出责任进行改革。2014年新修订的预算法规定2015年起,政府的合规举债途径只有发行地方政府债券。国发〔2014〕43号文要求,剥离地方融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。财政部财预〔2017〕50号文明确指出,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资,地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提出,支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。国家发展改革委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中指出,分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型,剥离政府融资职能,支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。

综上,国家投融资体制变革改变了融资平台代政府融资的职能,同时国家政策要求并支持融资平台公司转型发展。

二、城投转型是退出监管内平台更好发展的要求

随着政府性债务风险出现,2010年开始,中央及各部委先后发布了国发〔2010〕19号、财预〔2010〕412号等文件,对融资平台公司进行清理规范。为跟踪监测地方政府融资平台贷款风险情况,银监会相继印发银监办发〔2010〕338号文、银监发〔2011〕34号文,定期对各银行业金融机构平台贷款进行台账统计,逐步形成了融资平台“名单制”信息管理系统并不断完善,成为当前加强政府融资平台管理和防范政府性债务风险的一个重要手段。按照名单制管理的要求,城投公司在债券发行和企业融资上受到的限制较多。如发改委要求“风险定性为全覆盖的平台”才可以发行企业债券。再如证监会在对平台公司发行公司债券的审核实践中,要求发行人属于“退出平台类”。为了满足多元化的融资需要,城投公司应当主动谋划退出平台名单,退出名单制管理,进行市场化转型。

三、城投转型是地方公共基础设施建设有抓手的要求

国发43号文后,城市基础设施和公用事业建设资金可以通过政府发行债券进行融资,但是由于城市建设覆盖面广,资金需求量大,仅仅依靠政府债券融资解决资金需求难免捉襟见肘。PPP模式虽然可以为城市基础设施和公用事业建设引入社会资本,但是由于社会资本的逐利性质,偏向于收益前景好、现金流较为稳定的准经营性项目,并且PPP受到财政一般公共预算支出10%红线的严格限制,实际上PPP项目落地率并不高。因此,在地方经济发展中,需要一家有实力的特殊目的公司来服务城市发展和运营,使其成为地方新型城镇化建设、乡村振兴以及产业引导服务主体。尤其是在社会资本不愿意进入,地方财政有心无力的领域,更应该有一家国有企业来担当。

四、城投转型是地方补短板、弥补政府投资财力不足的需要

去年以来,由于中美贸易摩擦、金融去杠杆、减税降费等各种因素叠加,我国经济增速不断放缓,进入了新一轮的经济逆周期,因此中央也加大了稳增长、补短板的力度。国办发〔2018〕101号《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》特别指出,支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业,依法合规承接政府公益性项目,实行市场化经营、自负盈亏,地方政府以出资额为限承担责任。今年9月4日国常会上,李克强总理再次部署加大力度做好“六稳”工作,确定加快地方政府专项债券发行使用的措施,带动有效投资支持补短板扩内需。我国大部分地区特别是中西部地区现有可支配财力不足,基建投资资金缺口巨大,难以通过财政一己之力来参与补短板。因此,推动城投公司市场化转型,增强城投公司自造血能力,实现市场化融资,协助地方通过企业投融资来参与民生领域的补短板是必要的。

《政府投资条例》于2019年7月1日开始生效,明确今后政府投资年度计划应当和本级预算相衔接,政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。按照条例要求新建项目必须先要落实项目资金才能开工建设,这对许多地方财力来讲无疑是巨大挑战。因此,我们有必要对地方所有项目分分类、分清轻重缓急,该由政府投资的项目由政府投资,该由企业投资的项目由转型后的城投公司来投资,因此推动城投公司转型发展是地方稳增长、补短板的需要。

五、城投转型是化解地方政府隐性债务的需要

根据《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见(中发〔2018〕27号文)》和《地方政府隐性债务问责办法(中办发〔2018〕46号文)》两份文件,财政部展开继2014年第一轮政府性债务整顿后的新一轮隐性债务清理工作,并提出了地方隐性债务要在5-10年内化解完毕的化债目标。根据《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》提出的6种隐性债务化解方案。根据该方案,我国许多地方政府在短期之内安排财政资金、出让地方政府股权及经营性国有资产偿还隐性债务不太现实,若采取破产重组和清算则将打破刚兑,损害地方政府和城投公司的信用。因此,通过转型后的城投公司经营性收入化债以及将部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为转型后的城投公司经营性债务,是地方隐性债务的主要化解方式之一。为缓释流动性风险,转型后的城投公司可以根据《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》国办函40号文精神,与金融机构协商采取市场化方式,通过合适期限的金融工具应对到期债务风险,缓释短期债务偿还压力,避免项目资金链断裂。因此,城投公司市场化转型对地方化解隐性债务意义重大。

六、城投转型是地方基础设施建设投融资可持续的要求

根据新预算法和43号文,2015年1月1日起平台公司举借的债务不再属于地方政府债务,必须由平台公司偿债付息,自担风险。如果再不改变思路,继续按照老套路出牌,地方政府的隐性债务的雪球将越滚越大,还本付息压力将不断增大,一旦出现金融风险将导致整个资金链断裂,对地方金融宏观环境影响巨大。

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》允许将部分地方政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。文件指出市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位

《政府投资条例》颁布后,政府投资项目不得由企业垫资建设。当前政府投资的资金的来源主要是政府的财政预算资金以及政府债券资金。全国很多地方存在基础设施和公共服务项目投资的欠账以及地方财政资金持续紧张的现象,通过有限的地方政府债券融资解决公共基础设施资金来源确实显得杯水车薪。因此,在加大政府投资力度的同时,利用市场化转型后的城投公司通过市场化手段融资参与市政基础设施建设补短板是地方公共服务基础设施建设投融资可持续的要求。

七、城投转型是推动地方城市发展和产业合理布局的需要

《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》指出,要发挥国有资本投资、运营公司平台作用,促进国有资本合理流动,优化国有资本投向,向重点行业、关键领域和优势企业集中,推动国有经济布局优化和结构调整,提高国有资本配置和运营效率。”现代咨询对全国各地多家城投公司调研分析得出,城投公司未来将转型为“城市投资运营商, 园区综合服务商,产业投资运营公司”等各种专业投资运营企业。这也就意味着转型后的城投公司将以资本为纽带对地方的基础设施建设和运营,产业引导,园区运营、投资地方特色优势产业和主导产业进行产业合理布局将发挥重要的作用。

结  语

如果城投公司还按照老路走下去,必将没有出路。城投公司如不转型发展,会被政策条条框框严格限制,难以在地方经济发展中发挥作用;地方政府隐性债务将难以处置,偿债风险将随时可能发生;地方基础设施投融资的需求将难以保障;作为经济逆周期的调节器作用将难以发挥。

因此,城投公司必须尽早转型为具备市场竞争力、具有稳定现金流、法人治理结构完善的现代化特殊目的企业。

明:本文为现代咨询独家原创文章,转载需在文章开头注明“文章来源:现代咨询  作者:彭军铖”,否则将追究法律责任。欢迎读者留言,共同交流探讨

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